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秉持程序正义构建环境行政公益诉讼制度


发布时间 : 2017/5/12     浏览次数 : 1265    
最高检发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(下称《方案》)以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称《办法》)都规定了行政公益诉讼内容,强调了检察机关通过提起行政公益诉讼对环境行政机关在环境保护工作中的“违法行使职权或者不作为”进行监督的职能。与此同时,随着我国生态文明建设的逐步推进,环境行政机关在环境立法、环境政策、环境行政权制约机制等多重因素影响下不仅自身履职意愿获得提升,而且也获得了更为广泛的环境监管职权。在此背景下,检察机关作为法律监督机关在监督环境行政机关行使其环境监管职权过程中,其监督重心也应当由之前环境行政机关的“不作为”向“违法行使职权”方向转变,并且为了同时实现环境行政权运行过程中的“自由裁量”和“防止恣意”,有必要以程序正义为中心展开检察机关提起环境行政公益诉讼的制度构建。

程序正义理念下提起环境行政公益诉讼的必要性

自试点探索以来,环境行政公益诉讼已经成为检察机关监督环境行政机关依法履行环保职能的重要手段,而以程序正义为中心建立完善检察机关提起环境行政公益诉讼的制度体系,则在我国新时期环境法治发展进程中有着根本的必要性。

首先,完善环境行政权扩张背景下检察机关的监督职能。随着社会转型与结构的变迁,政府机关的行政权也随着其行政任务的增加而获得了更多的行政自由裁量空间,行政权也由传统法治国家倡导的消极行政向积极行政转变,实际使得行政活动的范围大幅扩张。环境行政权也不可避免地出现扩张现象。虽然环境行政权扩张背景下的环境行政机关享有了更为广泛的“自由裁量权”,但是这并不意味着环境行政权的运行脱离了法律的规制。检察机关在此过程中以程序正义为中心,注重对环境行政权运行程序的合法性、正当性展开监督。

其次,提升检察机关保护生态环境的效率。在程序正义理念下,检察机关应通过环境行政公益诉讼手段针对环境行政机关在环境决策、环境执法等活动中的程序正当性、合理性展开事前监督,即在相关行政活动对生态环境产生实质性的影响之前对环境行政机关的相关违法行为进行纠正和制止。这种针对环境行政机关的行政行为进行事前或事中监督的行为,一方面体现了检察机关作为国家环境公益的维护者,在生态环境受到具体环境行政行为破坏之前进行有效保护的积极作用;另一方面,在环境行政公益诉讼制度体系中,检察机关作为国家公权力机关提起的环境行政公益诉讼较之社会团体提起的诉讼更具有法定职权、技术条件等诉讼资源优势,尤其是在程序正义理念下,检察机关针对环境行政机关违法法定行政程序而提起的环境行政公益诉讼更有助于监督环境行政权的运行,实现环境程序正义与实体正义的兼顾,进而有效发挥环境行政机关积极有效履行自身保障自然生态环境的法定职能。

最后,有助于维护现有环境法律权威。通过强调环境行政机关在履职过程中的依据法定程序展开行政行为,不仅有利于促使环境行政机关对于环境法律权威的维护,而且在程序正义理念下的依法行政也准确表达了环境法律的真实价值,有利于推进全社会范围内对于环境法律的认可与主动遵守。

程序正义理念下提起环境行政公益诉讼面临的问题

虽然检察机关以程序正义为标准,通过提起环境行政公益诉讼对环境行政机关进行履职监督在新时期我国环境法治发展进程中具有积极价值,但是,具体实施过程中,仍面临诸多现实问题。

首先,对环境程序正义仍然缺乏足够关注。在传统法治观念和环境保护现实等因素影响下,我国环境保护体现出较为明显的“重实体、轻程序”特征,进而为检察机关以程序正义为中心,通过环境行政公益诉讼路径监督环境行政机关的履职行为造成了较大影响。

其次,检察机关提起环境行政公益诉讼缺乏完善的诉讼指导机制。虽然民事诉讼法、环境保护法等法律对环境公益诉讼制度进行了确认,但是对于检察机关参与环境行政公益诉讼的步骤和依据仍然没有具体的规定。根据《方案》和《办法》规定,检察机关提起环境行政公益诉讼的条件必须满足“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为”“造成环境公益损害”“相关主体没有提起诉讼”“经过诉前程序”等四项主要条件,使检察机关以程序正义为中心提起的环境行政公益诉讼存在重重困难,等等。

最后,环境行政公益诉讼的协作机制有待健全。在现有环境行政公益诉讼制度体系中,相关法律文件对于公众、社会组织等社会主体与检察机关之间的协作机制并没有明确规定,造成检察机关在以程序正义为中心通过环境行政公益诉讼对环境行政机关进行监督的过程中,因缺乏其他主体的协作配合而影响自身监督职能的实现。

程序正义理念下提起环境行政公益诉讼的制度构建

结合我国环境法治发展现实,以程序正义为中心构建检察机关提起环境行政公益诉讼的制度可从以下几方面展开:

首先,以行政诉讼法为基础完善环境行政公益诉讼制度。2015年7月,最高检提出开展为期两年的公益诉讼试点工作。根据《方案》规定,检察机关提起公益诉讼包括环境行政公益诉讼的法律依据主要是民事诉讼法、行政诉讼法等相关法律规定。可见,检察机关提起环境行政公益诉讼的制度构建仍然要以现有的行政诉讼法为基础对环境行政诉讼制度予以完善。行政诉讼的根本功能反映出了司法权对于行政权的制约与监督。在今后环境行政诉讼制度建设进程中,要发挥环境司法机制对于环境行政权运行的制约以及保障广泛环境利益的价值,就必须以现有行政诉讼法律尤其是行政诉讼法为基础,建立符合我国环境治理与环境司法实践的环境行政公益诉讼制度。而在检察机关提起环境行政公益诉讼过程中,一方面,应采取精准立法的模式展开程序正义理念下检察机关提起环境行政公益诉讼的制度构建,即在行政诉讼法的指导下应当通过相关司法解释为检察机关保障环境行政过程中的程序正义提供切实有效的指导;另一方面,在专门的行政程序法出台之前,应通过立法对行政机关履职的法定程序进行完善,进而从程序正义角度为检察机关通过环境行政公益诉讼监督环境行政机关的履职行为提供有效的标准。

其次,完善以程序正义为中心的司法审查制度。在程序正义理念下,检察机关通过提起环境行政公益诉讼实现对环境行政机关违反行政程序行为的制止和环境公益的保障,仍然需要审判机关根据相关证据和标准作出最终裁定。环境司法在对环境行政权进行司法审查过程中,其关注的重心往往是环境行政行为的合法性与正当性,主要包括环境决策制定是否符合法定程序、信息公开责任是否履行、是否尽到了完全的说明义务以及是否对公众受损环境权益进行了补偿等。在保障环境行政机关“自由裁量权”的同时,强调环境司法在程序层面对公众环境利益的保障,可在较大程度上制止或降低因政府不合法行政行为造成的环境污染和权利损害。在完善以程序正义为中心的司法审查制度过程中,结合我国当前环境行政公益诉讼制度缺乏完善的法律依据的现实,以《最高人民法院关于案例指导工作的规定》以及相关实施细则为基础,构建以案例指导机制为中心贯彻环境程序正义的司法审查制度,进而为检察机关在环境行政公益诉讼活动中提供更为明确、具体的活动依据和指导。

最后,形成检察机关在环境行政公益诉讼中的多元化角色定位。根据《方案》和《办法》规定,支持起诉制度仅适用于检察机关提起民事公益诉讼制度的情形。行政诉讼制度与民事诉讼制度不同,它并非基于纷争解决而形成,而是基于对行政行为的合法性与对贯彻人民权利保护要求而产生,这也体现行政诉讼目的与民事诉讼目的差异之处。在此背景下,作为法律监督主体和社会公益代表者的检察机关如果在提起环境行政公益诉讼制度之前,通过支持起诉制度对相关主体展开的环境行政诉讼活动提供有效的支持,协助相关主体对环境行政机关进行有效监督,进而可在更广范围内发挥自身职能作用。除此之外,在我国环境行政诉讼实践中,受相关法律依据的缺乏以及传统理念的影响,针对政府违反法定程序而产生的诉讼仍处于少数,社会团体或个人难以有效通过环境行政诉讼监督环境行政机关实现程序正义。在此情形下,建立起检察机关与社会主体常态化的沟通交流机制,使社会主体成为检察机关提起环境行政公益诉讼的重要协助力量,进而实现此种运行常态性、主体广泛性的监督机制对环境行政机关违法行为进行有效监督的价值。

综上所述,在新时期的环境保护工作中,以程序正义理念为中心建构并完善检察机关提起环境行政公益诉讼的制度体系,不仅符合新时期检察机关监督环境行政机关依法履职的现实需求,而且也将从生态环境保护领域为今后检察机关提起公益诉讼工作提供现实抓手。
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